缅甸“难题”的危机外溢——缅甸“2·01”军人接权一周年的外交分析【外交篇】

缅甸军人“2·01”接权事件已满一周年，令人唏嘘感慨的不仅是西方民主再次在缅甸走进死胡同，更是这个曾经在江喜陀、莽应龙时代傲立一方的强盛帝国，至今却仍挂着“最不发达国家”的名号，在精英对峙、政治撕裂和族际纷乱中原地打转，可谓国运无常。那么，军人上台一年之际，缅甸局势发生了什么变化，有哪些“变”与“不变”，又有哪些是“质变”，哪些是“量变”呢？本系列文章将回顾这一年来缅甸的政治、经济、社会、外交形势，对此进行梳理，并对其进行简要分析。

作者 张添：云南大学国际关系研究院博士

【摘要】

缅军接权一年来，外交格局包含军人与反抗者的“双线对峙”，其结果是“内外共振”，其中外部势力的影响尤为重要。缅甸虽寻求不结盟原则，但显著呈现出了在俄国、中印、日本与欧美国家中的远近亲疏。虽然各方都认定“东盟方式好”，但要发挥实质影响受限较大。

缅军2021年2月1日接权后，外交和内政一样，通俗来说就是“肉眼可见的乱”。这种混乱，主要来源于部分国内外政治力量对民盟政权被推翻的不甘心、不认可、不原谅，以及由此带来的内外政治博弈与纠缠。本文从外交格局、大国外交和区域外交三个方面，来梳理缅军接权后的外交形势，并综合政治、经济社会等领域的形势，对缅甸“难题”做出评判。

外交格局：双线对峙与内外共振

笔者曾描述过民盟政府出现的“双头政治”格局（见《东南亚研究》2020年第1期），这种格局蕴含了两股缅族精英势力对政治权力的“分而治之”，但其中各行其是的外交并不显著。军人接权使“双头政治”格局自然消亡，但却由于两股缅族精英势力继续对峙，出现流亡政府冲击军人看守政府合法性的状况，此状况最大的特征之一就是外交上的“双线对峙”与“内外共振”。

“双线对峙”指军人的外交政策受流亡政府国际动员的影响，使其无法正常与包括联合国在内的国际组织及其他国家行为体打交道，甚至在国际承认上也受到威胁。“军人线”是国家管理委员会（SAC）及看守政府首脑敏昂莱、外交部、国际合作部搭建的外交线，一年来主要工作有三项：一是解释军人为何“依宪接权”，包括指控前民盟政权选举舞弊、主要领导人贪污腐败、相关人员“亵渎民主”、“祸乱国纲”；二是通过外交抗争来缔造自身合法性，反驳包括联合国及美欧等国在内的谴责；三是与流亡政府（NUG）为首的反对派对峙，争取国际承认。“反抗线”则由名为“民族团结政府”（NUG）的流亡政府副主席杜瓦拉希拉、总理曼温凯丹携国际合作部部长萨萨组织，主要工作也有三项，对应下来是：解释军人“非法政变”，通过外交动员来获取国际同情和援助，与军人政权对峙并争取国际承认。

“内外共振”指缅甸外交格局由内部政治格局的动荡和外界颇具主观性的应激反应共同影响，尤其是外部因素具有极强的时代性，可谓在“百年未有之大变局”之下，缅甸国内根本主导不了自己的对外政策。这里的外部因素包括：西方先入为主的“反军人”，俄美中存在的大国博弈，东盟对于建设共同体和解决内部问题的诉求，中印对周边安全的重视，等等。主要影响包括：其一，军人和反对派都意图争夺缅甸转型的主导权，比如军人强调只有军方才能带来“真正的、纪律严明的、符合当前国情的多党民主”，而反抗者反驳军人是“独裁者”、“法西斯”；其二，两派都试图利用大国博弈来为己服务，如军人抓紧与俄罗斯的政治、经济联系，巧妙利用了美俄在乌克兰问题的矛盾，部分反对派则利用中美博弈的机会，放任“中国支持缅军政变”谣言来试图寻求美国援助；其三，两派都尝试取得国际组织，尤其是联合国和东盟的承认，反对派还一度取得上风。例如缅军代表被各国拒之于第76届联合国大会门外，相反并未免除缅前政府联合国代表觉莫吞（Kyaw Moe Tun），后者明确支持NUG。此外，东盟还拒绝敏昂莱出席10月份的东盟峰会，这是缅甸加入东盟后首次领导人被拒参首脑峰会。

大国外交：结盟取向还是中立取向？

缅甸在二战结束初期曾徘徊于结盟与中立之间，但最终历经三步宪法逐步确定了“独立、积极、不结盟”的原则，人们也常说“缅甸奉行传统的中立主义外交”。1988年缅军接权后曾一度加大对华依赖，被西方渲染为“对华一边倒”，然而缅军首领丹瑞表态绝不会接受外国军队任何形式的驻扎，并重申“不结盟原则”。本次接权后，缅当局靠拢俄罗斯，但这并不意味着缅甸会抛弃传统的不结盟原则。作为“外交政策委员会主席”，敏昂莱在接权后就在该委员会首次会议上明确了这一点，一是引用宪法第42条表明缅甸“不允许外国驻军”，二是强调与中印两个强国接壤，必须谨慎处之；三是重申缅甸“独立、积极、不结盟”的外交原则。

遗憾的是，历史上哪怕是奉行“严苛中立”的奈温军人政权，亦未能在大国外交中掌握主动权。由于大国本身具有的强大影响力，以及大国博弈可能要求缅甸做出的“选边难题”，缅甸政权出于政治生存的需求常常还是会分出远近亲疏，接权后的军人也不例外。由近及远，我们分别看看俄、中、印、日和欧美。

俄罗斯毫无疑问是缅军接权后所倚傍的“大腿”。有了俄罗斯的驰援，军政权在铺天盖地的谴责声中找到了突破口。2021年6月底敏昂莱赴俄参加国际安全会议，并以国家领袖姿态高调访俄，称俄罗斯是“真正的朋友”，批评“西方干涉缅甸内政”。建立在军事需求和战略依赖之上，两国政治、经济和安全合作日益紧密，抗疫卫生与文化合作等领域也出现了突破性发展。2022年1月缅甸独立日，普京正式致贺电给“缅甸总理敏昂莱”，等同于在外交上公开承认了缅军政权的合法性。

中印两国是缅军不得不争取的重要邻居，而两国对缅甸政局采取的均是“不干涉内政”原则，严正关切缅甸形势尤其边境安全。鉴于在前军政权时期，中资海外利益被指“与缅军过于亲近”，以密松电站为首的项目成为军人建立转型合法性的牺牲品，中方并不愿再因缅甸政局变动而受牵连，对缅国内政治博弈持谨慎态度。印度虽受自身“民主大国”标签的掣肘，在言语上紧跟西方施压缅方，但内心不愿与缅当局交恶，印军已经与敏昂莱有了包括军售、情报合作及共同维护边境稳定等合作，政府则以劝和促谈为契机，意图维护在缅海外利益。

欧美秉持强烈的价值取向，无法接受一支长期“不听话”的缅军再度上台执政，并暗中扶植反抗者，意图通过政治施压、经济制裁、法律约束等方式打压军政权。美国国会通过有效期达60年的《美国国防授权法案》敦促白宫“促NUG合法化”，欧洲议会和法国议会都投票承认NUG的合法性。不过尚未有任何一个国家政府公开承认NUG。值得注意的是，虽然英、欧、澳、新等美国盟友在谴责缅军方面充当急先锋，日本却在其中扮演着复杂的角色。一方面日方跟随西方做出谴责，另一方面则长袖善舞，积极通过特使笹川阳平与敏昂莱见面，与军政府开启新的合作项目及接受军人到日培训。日方有意充当“缓冲带”，但却一度遭到西方盟友的不满和担忧。

区域外交：解决缅甸问题的唯一外部机制？

“东盟方式”目前被公认是解决缅甸政局动荡唯一可行的外部机制，这里主要指2021年4月在东盟缅甸问题特别峰会上提出“五点共识”，简而言之就是停止暴力、建设性对话、调解对话、人道主义援助和特使会晤。“五点共识”最大的成绩不止是确定了东盟在缅甸问题上的政策、方针，还在于锚定了东盟在解决该问题上的领导地位，自此之后包括中、俄、美、印和缅国内各利益相关者在内的各方都认同“东盟方式”来解决相关问题。

但实际上，各方只是把漂亮的绣球抛给了东盟，该怎么明争暗斗还怎么斗，甚至没有给东盟足够的政治资源来解决该问题，尤其是当事方缅甸。2021年轮值主席国文莱的特使外交基本宣告失败，就是因为缅军坚决拒绝任何形式与反对派的对话，双方没有真正做到停止暴力，东盟的调解本质上来说只是牵线搭桥，军方强烈的反对态度直接导致东盟拒绝敏昂莱参与东盟峰会。“解而不和是为欺，和而不解是为诈”，缅甸政治和解各方互欺互诈已多年，如此和解即便大国介入都难免棘地荆天，更别说自身存在诸多内部矛盾的东盟了。

受制于“东盟方式”的非强制性，仅凭外交施压难促缅各方妥协，当然也并非毫无办法。这里要强调两个国家的作用—— 2022年轮值主席国柬埔寨和缅甸“友邻”泰国。柬埔寨首相洪森通过“大胆外交”显露了较为个性化的路线，但绝非鲁莽妄为。洪森以国家领导人的身份访问缅甸，在名义承认了敏昂莱的地位，表现出作为东盟轮值主席国对成员国的充分信任，建立在其对敏昂莱控局的自信之上。且不论缅甸是否需要绝对威权来治理，但只有敏昂莱拥有控制国内局势的足够自信，才有可能释放出对话的善意。“押宝一方”也许胜过“安全第一”的方式。泰国总理巴育本身就是通过政变上台，利用比例代表制为自身脱去军装、赢得政权奠定了制度基础。显然敏昂莱有意成为第二个巴育，东盟如果愿意承认“泰国模式”，并在比例代表制转换上给予缅方技术支持，兴许缅军可以放下芥蒂，迎接政治和解。当然，以上路径明显偏袒军方，是目前美西方为首的域外大国并不想看到的结果，存在进一步介入的风险。

通过政治、经济社会和外交的综合分析，笔者尝试表明：缅甸“难题”的难点在其非单纯的内政问题，而是在国家建设经历了70多年挫折后，不仅由内至外的多层信任危机构筑了人际、族际和党际矛盾，这些问题还严重外溢、内外纠缠，并且国际贸易的比较优势发挥不出来，外资望而却步、经济长期落后。缅甸绝非二战后仅有的多族群矛盾共同体，但一些国家通过政治人物颇具争议的破局能力，将国家逐步引向发展振兴，即便如泰国存在典型的政经分离问题，但至少不至于民不聊生、穷苦望援。缅甸政治领袖，无论是敏昂莱还是昂山素季，都不愿意背包袱，而是讲求绝对合法，面子比里子重要，显然是不行的。接权第二年，缅军仍将面临众多政治、经济、社会、外交问题的挑战，如再无建设性突破，随着军人合法性的衰减，势必引发更大动荡乃至乱象横生。