大变局时代的缅甸难题——缅甸“2·01”军人接权周年分析【经济篇】

大变局时代的缅甸难题——缅甸“2·01”军人接权周年分析【经济篇】
作者:张添,云南大学国际关系研究院博士
 
卷首语

缅甸军人“2·01”接权事件已满一周年,令人唏嘘感慨的不仅是西方民主再次在缅甸走进死胡同,更是这个曾经在江喜陀、莽应龙时代傲立一方的强盛帝国,至今却仍挂着“最不发达国家”的名号,在精英对峙、政治撕裂和族际纷乱中原地打转,可谓国运无常。那么,军人上台一年之际,缅甸局势发生了什么变化,有哪些“变”与“不变”,又有哪些是“质变”,哪些是“量变”呢?本系列文章将回顾这一年来缅甸的政治、经济、社会、外交形势,对此进行梳理,并对其进行简要分析。

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 【摘要】

军人接权一年来,缅甸经济形势如临深渊但并未崩溃,通货膨胀一度飙升但最终回落稳定。外资撤离和西方制裁给缅甸经济复苏带来了新的难题,但对缅甸影响暂时有限。相比之下,受疫情和政治局势的双重夹击,社会民生之困更加显著。缅甸军人接权后,最大的风险和难题在于经济与社会的治理。在疫情与政局动荡的双重风险下,历史上治理成绩就不好的缅甸军人如何“临时抱佛脚”,其效果如何?本文从宏观经济、对外经济和疫情民情三方面概览之,以分析“政乱”之效应,进而从经济社会角度评判看守政府是否可能带领缅甸人民“出乱转治”。
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宏观经济:如临深渊,悬崖勒马宏观经济的波折和维稳是缅军接权后必将面临的挑战和难以推卸的责任。根据世界银行预测,缅甸至2021年9月全年经济缩水18%,但仍在增长,增长率为1%。而在此前,世行预测缅甸2021财年的增长是6.4%。这里涉及一个制度性问题,即缅甸财年在民盟时期曾从传统的每年4月起始改为10月起始,2021财年的1%增长包含了民盟执政的4个月和军人接权后的8个月。根据世行的观察,军人接权后的缅甸经济下行趋势明显,2022年经济将继续衰退,并有可能继续因局势恶化而走到深渊的边缘。缅甸宣传部反驳了这一观点,认为复苏经济是看守政府的重中之重,所谓经济下行完全是疫情的锅,随着疫情好转,经济将在2023年8月大选前复苏。世行则提出,缅甸经济不仅是“疫灾”,更是军人接权带来的“人祸”,一些国际经济机构更指“政变”才是罪魁祸首。
另一个观察指标是通货膨胀。如果说经济增长指标尽显“疲态”,那么通货膨胀一度只能用“病态”来形容。缅币兑换美元汇率在2021年9月28日左右曾跌至2900:1,而这一数据在2021年2月初仅1300:1左右。由于央行管控僵化,加之非法贸易横行,黑市美元汇率还曾飚至3200:1以上。为了稳定汇率,缅甸央行一方面多次投放美元稳定市场,另一方面采取强制措施关闭货币兑换业务,或者收紧自动提款机取款限制。缅甸民众调侃称,自己的工资打到账户后,连续两个月在凌晨排长队都没有取出来。实际上,在军人接权后的前六个月,没有结付薪酬或无法打款的企业比比皆是,还有很多债款没办法清算,这与当局为了社会管控而数次关闭互联网,导致网络转账停滞也有关系。为了能够迅速转移资产或解决债务问题,一些掮客提供付费转账服务,资费通过现金支付,收费高达转账金额的15%,这更加助长了汇率的失控性波动,乃至一度出现“现金荒”。 

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缅甸当局对印钞始终采取较为谨慎的态度,更是坚决否定了“废钞”的传言,曾一度将通货膨胀归咎于边境因疫情关闭而造成的国际贸易亏损。与此同时,看守政府采取了一系列新经济政策,如制定外币基准汇率中间价,并在调控有效后适时取消;修改《外汇管理法》部分关于免检货币兑换管理的条款,加强外汇市场监管;允许使用人民币和缅币边境直接结算,为跨境支付和清算账户提供便利,等等。至2021年末,看守政府宣布疫情扩散与通货膨胀得到“双管控”,其中缅币兑换美元控制在1800:1以内,但黑市交易汇率仍然在2000:1左右。在出售了将近3亿美元“救市”后,随着缅币汇率、黄金和燃油价格的逐步稳定,生产成本压力的控制和制造业采购经纪人指数的回升,缅甸经济得以“悬崖勒马”,但仍不容乐观。

 

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对外经济:撤资制裁,影响有限

外资撤离是缅甸军人接权后对外经济面临的首要考验。据统计,2021年2月1日至年末共有20家外资公司涉及撤资缅甸,其中直接关闭或停止投资的有11家,其他或项目停业、或出售业务,或与军企停止合作。表面上,西方国家口径一致地提出,撤资是“对军人政变的回击”,“暂停与军企的商业联系将鼓励缅甸的人权民主”,但市场行为体绝不会盲从于政治行为体,撤资不仅是风险评估的结果,还涉及复杂的“成本-收益”切割和法律问题,其背后是缅甸投资环境的急剧恶化及市场经济的萎缩,我们可以从三个不同的案例中管窥一二。

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一是日本麒麟公司的“谈判困局”。麒麟与缅甸经济控股有限公司(MEHL,军企)合作销售的缅甸啤酒(MB)小有名气,但军人接权后麒麟第一时间提出停止与MEHL合作,理由被认为是“无意资助违背人权原则的缅军”。实际上,麒麟根本无意退出缅甸市场,提出终止合作初衷是“去除不良资产”,但随后与MEHL数轮谈判破裂,后者提交法院清算裁决,麒麟则求助新加坡国际仲裁中心。目前麒麟在缅甸亏损严重,“缅甸啤酒”从“民族品牌”一度沦为市侩唾弃军人的工具,麒麟作为外企进退维谷。

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二是挪威Telenor公司的“转售困境”。挪威电信巨头宣布将缅甸业务出售给黎巴嫩的M1公司,但转售业务受不同政治力量的掣肘。比如,转售给黎巴嫩被反穆斯林团体谴责,但若转售给军企,又担心会被西方追责(如Amata公司撤资的借口就是担心西方追责),转售过程一波三折、仍陷僵局。

三是法国道达尔和美国雪佛兰公司的“延期困局”。两家公司合伙经营缅甸Yadana气田项目和MGTC公司(负责缅泰气管道)。军人接权后,两家公司备受政治压力影响并迅速“谴责政变”,还暂停了近海A-6项目的开发,但仍经营已有项目,并通过公开声明意图延期止损。随着各方压力增大,被贴上“军方走狗”、“理应被制裁”等标签的两家公司不得不宣布将“有序撤出在缅项目”,成为缅甸局势和政治挤兑的受害者之一。

且不论以上“撤资”是主观行为还是被胁迫,这些企业为当地民众提供的就业支撑和社会保障完全被缅甸国内政治斗争裹挟,相关公司必须按照相关法律履行合同义务,单方面撤离本来就面临大量风险,要求他们完全撇清与缅甸军企的关联更是苛刻,这愈发恶化了缅甸投资环境,为经济复苏蒙上阴影。

另一项影响缅甸对外经济关系的重要因素是来自西方的制裁。比如自2021年6月1日起,美国财政部外国资产管制处公布了新的《缅甸制裁条例》(BSR),授权对缅甸军人政权、军人领袖及其家属等实施经济制裁,封锁相关人员在美资产,管制对缅货物和服务的出口等。与此同时,“五眼联盟”和其他欧美国家也纷纷公布了对缅制裁,上一次对军方发出广泛制裁还是在1988年军人政变后。不同的是,本次制裁自一开始就引发极大争议。缅甸军人内部封闭、自给自足,经济制裁很大程度上对缅甸社会伤害更大,对缅甸民众并不公平。实际上,资本流动的限制并没有阻滞商品流动的需求,对外贸易尤其是边境贸易逐步恢复,加上外资撤离的焦灼局面和美西方制裁本身的限制,使得相关领域对缅甸经济的打击有限。西方在政治价值上大量灌输军人接权的非法性,并试图从经济等指标加以佐证,不少金融机构并无法逃脱“恶意唱衰”的嫌疑。

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疫情民情:贫困求援,冷暖自知

相较宏观和对外经济而言,社会民生是缅甸政局变动最大的牺牲品,裹挟了第三波疫情在缅甸的恶化,“德尔塔”和“奥密克戎”病毒相继侵入,缅甸本就堪忧的社会生态更加严峻。联合国开发计划署(UNDP)在2021年4月预测,缅甸将有1200万的人口陷入贫困,而这一数字到年底达到2500多万,这个数字接近缅甸50%的人口。

那么“疫情+军人接权”究竟为何发生如此激烈的“化学反应”呢?一方面,街头政治成为疫情大规模传染的温床。本次变局常被与1988年缅甸军人政变后的全国性“民主革命”相提并论,各类群体都投入到街头抗争运动中,疫情传播“不费吹灰之力”,当局设定的各项抗疫措施几乎无从施展;另一方面,局势动荡使内外人员流动频繁,难防疫情输出输入。据UNDP调查,为了逃避动荡约有110万缅甸人已经迁出国境。同时,由于反抗军的兴起和武装冲突的加剧,边境地区尤其是印缅、泰缅边境出现大量逃亡难民,边境管控几度失序,非法移民携外来病毒进入,内外交织、疫灾横行。

以境外为阵地的流亡政府,为实现反抗军政府的目标而进行广泛政治动员,加上西方媒体渲染,军人似乎逐渐被坐实“杀害平民”、“种族灭绝”等罪名,但无论军人加强镇压抑或民众舍命反抗,对于缅甸社会民生而言都只能是雪上加霜。笔者一位缅甸好友,自军人接权以来一直小心翼翼,不持任何政治立场,但其家人和好友不少却因疫情死去,抑或因卷入政治而陷入牢狱,他甚至不愿与笔者探讨任何“将来的可能”,因为“他已经丧失了希望和憧憬的勇气”。

不过,到2021年底,看守政府至少在疫情管控方面小有所成。随着国际援助的的陆续到位,全缅已有超过1700万人接种疫苗,其中超过1200万人完成了第二针疫苗接种,目前虽然面临奥密克戎的挑战,但每日确诊率已经降低到1%-2%。缅甸政府也提出,将在2022年第一季度恢复商业航班运营,放宽外国人入境限制,重新开放旅游业。此外,包括世界粮食计划署(WFP)等国际组织的援助,缅甸民众面临粮食危机的可能性也大大降低,社会抗议虽未完全停息,但已略显疲态,缅甸政局对经济与社会的影响暂时稳定下来。当然,远谈不上“变好”,毕竟冷暖自知,许多缅甸人仍然难以适应新变局之下的生活。

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缅甸“政乱”带来了经济社会之困,且与疫情纠缠而更严峻。军人的经济社会治理并未交白卷,但很难为萧条的市场注入强心剂。对于依赖对外投资与贸易来提振经济的缅甸而言,军人执政缺乏稳定性,内遇反抗、外临制裁,一些血本无归的海外项目就是前车之鉴。对心存芥蒂的外企而言,尽管缅甸是个“投资洼地”,但资产流入却面临军人挟持、民粹情绪、治安混乱等众多陷阱。总之,仅凭目前的内部资源汲取和外援作为“低保”,军人难以带领缅甸人民“出乱转治”。

小编:ZZR

文章来源:东南亚学人微信公众平台稿件

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