大变局时代的缅甸难题——缅甸“2·01”军人接权周年分析【政治篇】

大变局时代的缅甸难题——缅甸“2·01”军人接权周年分析

【政治篇】

张添  云南大学国际关系研究院博士

 卷首语 

缅甸军人“2·01”接权事件已满一周年,令人唏嘘感慨的不仅是西方民主再次在缅甸走进死胡同,更是这个曾经在江喜陀、莽应龙时代傲立一方的强盛帝国,至今却仍挂着“最不发达国家”的名号,在精英对峙、政治撕裂和族际纷乱中原地打转,可谓国运无常。那么,军人上台一年之际,缅甸局势发生了什么变化,有哪些“变”与“不变”,又有哪些是“质变”,哪些是“量变”呢?本系列文章将回顾这一年来缅甸的政治、经济、社会、外交形势,对此进行梳理,并对其进行简要分析。

大变局时代的缅甸难题——缅甸“2·01”军人接权周年分析【政治篇】

政治篇——军人接权与抗争政治

【摘要】

军人接权一年,先后通过“国家管理委员会”和“缅甸联邦看守政府”两个机制控制局面和治理国家,但由于军人接权的突发性、争议性及其在缅甸历史中蕴含的不良历史记忆,缅甸政治从原有的两条主线(军政关系与民族和解)分裂重组为“控局线”、“抗争线”与“和解线”相互交织缠斗的混乱局面。为了厘清这些乱象,需要通过多维视角,即自上而下的军人接权与控局、自下而上的抗争政治,以及重新梳理人际、党际与族际问题的平行视角来观察缅甸政局。

大变局时代的缅甸难题——缅甸“2·01”军人接权周年分析【政治篇】

军人接权:“控局”有余而“治局”不足

2021年2月1日当地时间凌晨三点,缅甸国防军突然宣布接管政权,国家进入紧急状态,并由缅军任命的副总统吴敏瑞就任代总统。这位代总统宣布将国家权力交给总司令敏昂莱,使敏成为统管缅甸立法、行政、司法及军权的实质国家领袖。敏昂莱依据“国防军第9号令”宣布成立国家管理委员会(国管委,SAC),这个委员会与军人1962年和1988年政变后成立的“革命委员会”与“恢复法治与秩序委员会”职能相近,即过渡性质的国家最高决策机构,与这两者不同的是,SAC宣称自己是依宪成立的,而前两者分别推翻了1947年和1974年宪法。敏昂莱各类讲话中,力称接权符合2008年宪法第419条,拒绝被外部称为“政变”,并在8月宣布组建看守政府,许诺在2023年年底“视情交权”,以此表明自身的合法性。

那么,军人究竟是“依宪监国”还是“政变乱国”呢?对此国内外学者有过非常激烈的讨论,主要有两点:一是总统被抓起来了,代总统交权合理吗?根据2008年宪法第417条,总统在与国防安全委员会(国安会)协商后可实施紧急状态,但总统温敏被军人控制了,更未召集过国安会,而宪法未界定代总统的权力;二是军方是否能借紧急状态接权?根据宪法第81c条和84条,在有四分之一议员(即军方席位)请愿后,总统可视必要性召开议会特别会议,由会议来决定“紧急状态”。军方想开会,但民盟方拒绝,所以军人借2月1日(也就是上届议会期满,下届议会即将履职之际)接权,并根据宪法418条直接绕开已经无法履职的议会,自己界定了紧急状态。这里对何谓“紧急”及议员履职期限问题,界定非常模糊。

笔者的一名朋友在讨论此问题时调侃称,应称之为军人“依宪乱国”,其逻辑是军人对其制订的2008年宪法有最终解释权,且显然这次接权是精心准备的一个“陷阱”,军人接权“可以理解、不能原谅”,因为其给好不容易进入稳定转型的缅甸带来新的“乱数”。虽然该调侃有玩笑意味,但其所说的一年“乱局”确确实实发生了。

对于长期有作战训练的军人而言,在总司令敏昂莱颇有体系的内外调配之下,确实做到了一年总体控局,但显然“控局”有余、“治局”不足。一方面,军人在与反军人力量斗争中基本占尽上风,后者除部分散兵游勇仍在缅国内动员缅民族地方武装(民地武)发起局部冲突,但军人却始终无法完全取得全部合法性;另一方面,军人并没有提出比前政府更高明的施政方针,与此同时经济发展、民族和解和疫情管控建树有限,这将在之后具体分析。

大变局时代的缅甸难题——缅甸“2·01”军人接权周年分析【政治篇】

抗争政治:始于敲锅、燃于战火、归于静默

军人接权后并没有立即滋生抗争,相反还有一小波支持军人的街头游行,但随着局势演变,弥漫全缅的抗争政治逐步兴起、愈演愈烈,并裹挟了众多内外政治力量的动员,最终随着军人持续控局,零星抗争仍续但总体归于静默。

接权初期伊始,社会抗争的主题是“言行反对”,流行于各家各户的“敲锅运动(Pots and Pans Protests)”,逐步演绎出各种街头行为艺术,意在宣泄不满,甚至对军人“自觉放手”抱有不切实际的希望。在丢失了权力的民盟精英们回过神来,开始组织当选议员代表委员会(CRPH)并开始进行广泛的社会动员后,示威者开始逐步释放胸中怒火,发起2月22日的“22222”罢工运动,动员公务员和军警基层人员也加入,这场轰轰烈烈的“公民不服从运动(CDM)”似乎仍然提不起军人的兴趣,初期并未大规模镇压。

随着对峙形势的加剧,社会抗争开始失控,主题从“言行反对”向“暴力反抗”转变。3月14日,仰光大量工厂遭纵火打砸,莱达雅镇死亡50多人。工厂打砸抢烧事件的原因不明,但军警和反抗者互指对方为凶手,反抗者认为军人故意释放囚犯行凶再出来干涉,以示“只有军警才能保护公共和外资安全”,军方则指反抗者借机煽动仇恨。双方开始互指对方为“恐怖主义者”,并通过自己的立法手段来明确了这一点。

大变局时代的缅甸难题——缅甸“2·01”军人接权周年分析【政治篇】

在反抗者4月16日宣布组建平行政府“缅甸联邦民族团结政府(NUG)”并组建军事机构“人民防卫军(PDF)”后,双方完全撕破脸皮,军方一边抓住2020年大选民盟舞弊和操纵选票的问题开始逐一否决反抗者“基于前政府民盟而来的合法性”,一边则开始使用暴力镇压。敏昂莱接受俄罗斯国际新闻社采访时表示,这些“普遍的反抗”构成了恐怖活动,因此缅军的反应才“很暴力”。军人镇压引发了国际舆论的一片哗然,据总部在泰国的援助缅甸政治犯协会(AAPP)称,缅军的暴力镇压截5月导致至少700人死亡(这个数字到年底已经超过1400)。对此敏昂莱在接受凤凰新闻采访时反驳称,这是没有根据的,真正的死亡人数是300人左右,而且警察方面也有伤亡。

随着民地武的加入,反抗开始从街头暴力向局部冲突转化。自3月中旬开始,就出现了克钦独立军在帕敢袭击警察局的消息,此后克伦、克耶和钦族为主的民地武组织也加入。在敏昂莱8月宣布成立看守政府后,“反恐”成为一个基本政策,宣布CRPH、NUG和PDF为恐怖组织,之后NUG也宣布全国进入紧急状态,动员对敏昂莱领导的军政权发动人民防御战(PDW),甚至不惜表态承认罗兴亚人的族裔身份,以此来吸引西方支持。

不过,政治撕裂和对抗并未真正引发内战,原因就在于力量的严重不匹配和军方强大的控局能力。虽然仍有零星交火,但年终的抗议已经逐步以网络引领的“静默抗议”为主,似乎又回归到初期的“言行反对”。

政治人物:敏昂莱vs昂山素季

变局时代往往呼唤新的政治人物,敏昂莱虽在履历上不及仍深居幕后的丹瑞资深,声望上也不如“国父之女”昂山素季显赫,但目前情势将敏推到了历史舞台上,人们不得不倍加关注这位将军:其一,敏昂莱颇有野心,早在2020年大选前就通过公开视察、高调外访等方式表明自己想当国家一把手;其二,敏昂莱老谋深算,安排策划“2·01”接权时间周密、部署得当,系列政策不能说是心手相忘,至少也能应结合拍;其三,敏昂莱权力在手,接权后迅速通过换帅、调岗、任新等方式掌控军中大权,利用宪法和法律为自己缔造一系列合法性话语;其四,敏昂莱家族产业盘根错节,裙带网络复杂,受国际制裁、面临外资撤离等压力时,仍能从容不迫。以上几点让人们对这位法律专业出身的“学院派将军”刮目相待。普遍认为,敏昂莱有意成为泰国巴育那样的领袖,换装执政而不是再找吴登盛那样的代理人。

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当然,昂山素季也仍未丧失政治能量。2020年昂山素季轻松赢得大选后,个人声望更加胜过敏昂莱,对军人可能采取的极端行动不抱警惕,在权力交接之际更是寸步不让。对敏昂莱而言,支持军人的巩发党输掉了大选,如果不能代表军人在新政权内取得总统职位,那么昂山素季将进一步落实其坚持修宪以“去军人化”的施政方针,敏昂莱的个人政治抱负无法施展。加上此前因“罗兴亚”人等问题,敏昂莱背上了“反人类罪”、“种族灭绝罪”等罪名,个人和家族产业都被国际制裁所针对,一旦退休将丧失来自国家机关的保护。这不仅仅是个人形象被羞辱的问题,更是人身安全问题,也是激发其接权的重要背景。

昂山素季被捕入狱后,仍然被任命为民族团结政府的“国务资政”一职,相当于抗争政治的精神领袖(实际领袖是“副总统”督瓦拉希拉和“总理”曼温凯丹)。昂山素季自2021年2月3日被首次据“违反进出口法”指控,到12月6日据“煽动他人危害国家安全”和“违反自然灾害管理法”被首次宣判2年,奔波徒劳、浩浩荡荡一年,目前仍在依据新的宣判追加刑期。军人即便不能终生监禁昂山素季,至少也要让她错过两年看守政府后的大选,最好就是她因身体问题或其他原因“主动”退出政坛。否则,昂山素季如果不能“泯然于众人”,那么只要给她时间和空间,就可能再如烟花绽放般复出,甚至瞬间让敏昂莱黯淡无光。至于年龄,在东南亚魅力领袖中,昂山素季比马哈蒂尔还年轻近20岁,只要身体允许,昂山素季未必不会“卷土重来”。

政党政治:走向比例代表制?

军人接权后,格外关注选举制度改革和政党政治。简单来说,敏昂莱如果继续以前那种“赢者通吃”的简单多数制(FPTP),那么代表军方的政党很可能在将来的大选中再度落败,而借鉴泰国巴育上台时颇为复杂的比例代表制(PR),则可通过操纵小党来取得优势。这里边包含两个关键点,一是操纵足够的小党,二是选取合适的比例代表制。

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在操纵政党方面敏昂莱似乎比其前任更“深谙其道”,不像奈温和丹瑞押宝于民族团结党(NUP)和巩固发展党(USDP),敏昂莱在民盟执政时期就注意培养了20多个“拥军派”政党——如民族政治民主党(DPNP)、人民民主联盟(PAD),前者成为军人接权后直接要求“取缔民盟”的急先锋。此外,还有10多个中小党派因对民盟不满或谋求政治话语权而亲近军人,如从前民盟分离出来的民族先锋党(PPP)和民主力量党(NDF),对民盟削减其若开地区议席不满的若开民族党(ANP)等,均有代表被邀请加入国管委或入阁看守政府。在选举委员会认证的合法政党有90多个,军人已经掌握了接近三分之一,本着“凡参选政党必有席位”的原则,采取比例代表制将极大程度稀释民盟的席位。

因此,选取合适的比例代表制成为军人“合法过渡”“依法揽权”的重要手段。军人分别在2月、5月、10月、12月策划了四次“政党对话大会”,并分别以“适合国情的选举制度”“选举制度基本知识”“多党民主制度下的选举程序”和“比例代表制的适用性”为主题征求各政党意见。最终争取到60多个政党的“共识”,不仅同意实施比例代表制,还明确了方向是“名单制”,即先选党,之后政党提供候选人名单来圈选和分配议席。当然,民盟等在2020年大选中获得席位的政党拒绝接受比例代表制。

民族和解“大洗牌”与若开问题“边缘化”

在缅族精英主要操控的缅甸政治主线中,族际政治只有在爆发战火时倍受人们关注,最重要的“政治妥协”却被抛之脑后。在NUG和PDF相继成立并发出“全国作战动员”后,来自克钦、克耶和克伦等地的民地武为反抗者提供了作战培训和支援,相反军人加大了与此前打的火热的缅北联军——尤其是若开军的接触,这使得原有的民族和解格局“大洗牌”。

大变局时代的缅甸难题——缅甸“2·01”军人接权周年分析【政治篇】

敏昂莱坚决武力镇压参与PDF的民地武组织,其官方说明是这些组织“专门利己,毫不利人,无视法律,恐怖主义”,“在军人忙着救济学生的时候,他们焚烧炸毁学校,毫无人道可言”。克伦民族联盟(KNU)曾是与退役军人政府缔结全国停火协议最早的组织之一,然而该组织第3、5、6旅在缅军接权后与军方数次交火,这导致泰国边境数次面临难民危机和冲突火力越界风险。12月月底在克耶邦发生的战火导致35名平民死亡,被国际人道组织称之为“圣诞节之殇”。同样,在克钦邦帕敢、钦邦敏那等地,均有战火、伤亡和流离失所者。虽然“一个巴掌拍不响”,但长期以镇压、剿灭为方式对待民族武装却又无法取得成效,手握空军力量和重武器的缅军显然更容易被追责。

相比之下,军政权对未参与PDF的其他民地武则格外和善。接权后,军方成立中央、工作与协调三个民族和解委员会,随后摘除其曾扣给若开军的“恐怖分子”的帽子,并公布与民地武组织“主动长期停火”的声明。同时,军方与缅北除克钦独立军以外的多家民地武也开展了单独会谈,原则是“不计前嫌,只争眼前”。

此外,曾在前两届政府备受瞩目的若开“罗兴亚”人问题,在军人接权后黯然边缘化。虽然仍有不少人权组织和机构在炒作罗兴亚人的认同、生存和遣返问题,但鲜有人再提“联合遣返”的机制问题。此外,NUG也公开承诺将给“罗兴亚”人合法身份,但这更多只是为了应付西方观众。在国内军人和反抗者打的火热的时候,数万“罗兴亚”人却在美国起诉脸书(Facebook)放任“仇恨言论蔓延”、“专制政府和政客获利”,导致“数千罗兴亚人丧生”,还要求后者赔偿1500亿美元。这条远在境外的消息却反而成为若开问题最大的热点之一。

概而言之,缅军控局问题不大,但在满目疮痍的缅甸而言,只能说“缝缝补补又一年”,这让本不富裕的缅甸人民生活更加雪上加霜。缅甸朋友说,“军人赢了江山,民盟赢了道义,输的是缅甸平民百姓”,这是大实话。缅甸是个农业大国,缺少农民参与的抗争政治并无根基,但显然农民们并无参与意愿,谁执政都一样,少不了一碗鱼汤米线就行。此外,缅军心心念念的比例代表制,并不是天然就有利的,多数国家伴随着政党林立和纷争。只是军人拥有宪法赋予的25%天然议席,可以完全不顾选情而专心挤兑民盟,后患则只能留给后人再去解决。

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小编:ZZR

文章来源:东南亚学人微信公众平台稿件

    

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